حقوق داخلی کشورها و رویه دیوان بین الملل دادگستری

سخنرانی دکتر محمد رضا ضیایی بیگدلی

اصولاً دیوان یکی از نهادهایی است که به بهترین وجه ممکن حقوق بین الملل را اعمال می کند و رسالت اصلی آن اجرای حقوق بین الملل است. اما در مورادی مشاهده می شود که دیوان وارد حقوق داخلی کشورها شده است، شاید در بادی امر این سؤال پیش آید که دیوان چگونه از صلاحیت خود که اصولاً مضیق است خارج شده است. در وهله اول باید بدانیم که دیوان هیچ گاه از محدوده صلاحیت خودش خارج نشده بلکه به نوعی یک تحولی در رویه دیوان ایجاد شده که این تحول بر می گردد به خواست کشورها و به خصوص کشورهایی که اختلاف خود را به دیوان کشانده اند. در ارتباط با این موضوع لازم است که توضیحی هرچند مختصر (هرچند تکرار مکررات است) داده شود. حقوق داخلی مجموعه ای از مقررات داخلی کشور است که توسط مقامات صلاحیتدار وضع می شود در ارتباط اعمال آن اصل بر صلاحیت سرزمینی است. اینگونه نیست که مقررات کمی و شکلی کشورها مانند هم باشد. مثلاً دستورات رهبری در چارچوب قانون اساسی ایران، اصل 139 قانون اساسی (رجوع قاضی به منابع اسلامی در صورت سکوت قانون) و تصمیمات شورای انقلاب فرهنگی از جمله موارد شکلی حقوق داخلی ایران است.

رویه دیوان، رویه قضایی بین المللی است. رویه قضایی در علم حقوق دو معنا دارد. آرای محاکم به طور کلی در معنای عام رویه قضایی است. اما منظور از معنای خاص رویه قضیایی همان آرای وحدت رویه است که در حکم قانون است. مقصود ما معنای عام رویه قضایی است. ماده 38 اساسنامه دیوان قانون قابل اعمال دیوان و ماده 36 اساسنامه قانون موجد صلاحیت دیوان است. حقوق داخلی در ماده 38 اساسنامه هیچ جایگاهی ندارد اما در رابطه با برخی منابع ارتباط دارد مانند معاهدات در انعقاد، اجرا و اختتام و بطلان معاهدات و یا در اعمال حقوقی یکجانبه. زیرا هر عمل حقوقی یکجانبه یک منشأ دارد که آن حقوق داخلی است. مثلا وقتی می گوئیم تصمیم هیأت وزیران یا بیانات رئیس جمهور مواردی است که در چارچوب صلاحیت تعریف شده در حقوق داخلی صورت می گیرد (مانند قانون حدود وظایف وزیر خارجه). عرف هم همینطور است. لذا دیوان بعضاً وارد کم و کیف قوانین داخلی کشورهای طرف می شود مانند حمایت دیپلماتیک چه در مقدمه حکم چه در متن اصلی حکم و چه در قسمت اجرایی حکم. بیشترین ارتباط بحث حقوق داخلی کشورها و رویه دیوان در بحث حمایت دیپلماتیک است و موارد ارزیابی انطباق یا عدم انطباق حقوق داخلی با قواعد بین المللی و مسئولیت بین المللی کشورها. دیوان قبل از آنکه قانون قابل اعمال خود را پیاده بکند و قید ماده 38 را مورد استناد خود قرار دهد باید صلاحیت خود را احراز کند. قاعده موجد صلاحیت دیوان خود مرتبط با حقوق داخلی است چرا که رضایت اصل و مبنای صلاحیت دیوان است و مقام اعلام کننده رضایت و نحوه ابراز آن به بررسی حقوق داخلی کشورها بر می گردد.

پس اولین بحثی که دیوان وارد آن می شود و ارتباط آن با حقوق داخلی نزدیک است ارتباط دیپلماتیک است. دو شرط اصلی برای این حمایت است: تابعیت و رجوع به مراجع داخلی (local remedies). (پاک دستی مدعی هم به عنوان شرط مطرح شده که البته مورد پذیرش کمیسیون حقوق بین الملل قرار نگرفت و تنها در چارچوب حقوق بین الملل عرفی مطرح است). هر دو شرط با حقوق داخلی مرتبط است.کشوری می تواند حمایت از تبعه خود را در مقابل کشور دیگر بر عهده بگیرد که رابطه علقیت با فرد وجود داشته باشد و آن فرد قبلا به مقامات داخلی رجوع کرده باشد و به نتیجه نرسیده باشد. حمایت دیپلماتیک یک لوح گردان است: اختلاف یک فرد با یک کشور بیگانه را تبدیل می کند به اختلاف میان دو کشور. حمایت دیپلماتیک در چارچوب موضوع مسئولیت بین المللی مطرح می شود و البته در طرح مسئولیت 2001 به این موضوع پرداخته نشد و در طرحی جداگانه مورد بررسی کمیسیون حقوق بین الملل قرار گرفت که در 2006 به تصویب این کمیسیون رسید. علی رغم معاهده نشدن این طرح، دیوان در آرای پس از 2006 خود به این طرح اشاره دارد.

دیوان برای بررسی تابعیت زیاندیده باید به حقوق داخلی رجوع کند. مثلاً در تابعیت مضاعف دو تابعیت مقابل هم قرار می گیرند و تابعیت تجلی بارز صلاحیت کشورهاست تکلیف این تعارض را حقوق بین الملل مشخص می کند. بی تابعیتی هم به همین ترتیب است: وضعیت کسی که تابعیتی ندارد و در جامعه بین المللی زندگی می کند و در کشوری اقامت دارد با حقوق بین الملل است. مسئله سلب تابعیت هم با حقوق بین الملل است. کشوری که تابعیت فردی را سلب می کند موجب اخراج آن فرد می شود و اینکه چگونه کشور دیگر می تواند وی را بپذیرد با حقوق بین الملل است. همینطور در چارچوب بحث حمایت دیپلماتیک مسئله انصراف از این حمایت است. این حمایت یک حق است، چنانچه فردی خواهان اعمال این حق اسا اینکه کشور متبوع حق اعراض دارد یا خیر با حقوق بین الملل است. بحث اعراض از تابعیت توسط یک فرد با حقوق بین الملل است.

اینک ببینیم دیوان راجع به حمایت دیپلماتیک و رابطه آن با حقوق داخلی چه رویه ای دارد. این کار استخراجی است از آرای دیوان در زمینه حمایت دیپلماتیک. دیوان می گوید شرایط تابعیت را هر کشور طبق قوق داخلی خود معین می کند. اما زمانی که دو کشور تابعیت خود را به یک کشور اعطا کنند این تابعیت مضاعف است که به صلاحیت داخلی آنها منحصر نمی شود و به عرصه بین المللی کشیده می شود. حقوق بین الملل در این خصوص تابعیت مؤثر یا واقعی (effective) را پذیرفته است. این موضوع در قضیه نوته بام در 1955 مطرح شده است. دومین نکته ای که دیوان در رابطه با تابعیت پرداخته می گوید رابطه با رویه کشورها (بدون توجه به عنصر روانی) تابعیت موجد بیان این واقعیت است که یک فرد با یک جمعیت خاص ارتباط نزدیکتری دارد. جالب است دیوان که خود بیان می کند تابعیت امری داخلی است باز در این رأی نوته بام به نوعی از تابعیت یک تعریف داده است! درست است که می گوید رویه کشورها اما رویه کشورها تا زمانی که تبدیل به عرفی بین المللی نشود در چارچوب ماده 38 نمی گنجد. شاید بگوئید خوب دیوان نکته تازه ای نگفته! اما حرف من این است ک دیوان وارد مقوله ای شده که اساساً مقوله ای داخلی است. نکته سوم: اینکه اموال و دارایی های یک شخص بیگانه را بتوان اموال یک کشور دشمن یا بیطرف تلقی کرد و در نتیجه طبق قانون تجارت با دشمن ضبط و توقیف گردد موضوعی است که باید پرتوی اصول و قواعد حقوق بین الملل مشخص شود (قضیه اینتر هاندل 1959). همانطور که می دانید اصولاً برخی کشورها در رابطه با تجارت دشمن قانون خاصی دارند و اگر مشخص شود بر خلاف آن قانون اقدامات تجاری صورت گرفته اموال مربوط به آن را ضبط می کنند. اینکه دیوان می گوید هرچند کشورها طبق قانون داخلی عمل می کنند اما باید در پرتوی حقوق بین الملل باشد به عبارت دیگر قوانین داخلی را تا جایی می پذیریم که مغایر با حقوق بین الملل نباشد. نکته چهارم: دیوان می گوید در رابطه با حمایت دیپلماتیک حقوق بین الملل در حال تحول است و نهادهای داخلی را به رسمیت می شناسد مانند تعریف شرکت و تفکیک شرکت از سهامداران آنان؛ اما تشخیص اینکه آیا حقوق ادعایی تضییع شده حقوق شرکت است یا حقوق سهامدار با دیوان است (بارسلوناتراکشن 1970). یکی از آرای مهم و متحول کننده در رویه دیوان همین رأی باسلونا تراکشن است. خصوصاً در ارتباط با حقوق داخلی و حقوق تجارت (و نه تجارت بین الملل). در واقع هر کشوری آزاد است شرکت و سهامدار خود را مشخص است اما زمانی که موضوع حمایت دیپلماتیک به میان می آید این حقوق بین الملل است که به کار می آید. نکته پنجم: دیوان می گوید حقوق بین الملل در رابطه با این نتیجه گیری که چون به حقوق شرکت لطمه وارد شده بالمآل به حقوق سهامداران نیز لطمه وارد شده باید به قواعدی رجوع کند که عموما توسط نظامهای حقوق بین الملل پذیرفته شده و آن پاسخ منفی به موضوع مطروحه است و اقامه دعوای یک کشور در حمایت از تبعه خود کافی نیست و دیوان دعوای بلژیک علیه اسپانیا را رد کرد. منظور این است که نمی توان گفت وقتی به شرکتی زیان وارد شده به سهامداران زیان وراد شده است. این یک اصل است که ریشه آن در حقوق داخلی است. نکته ششم: دیوان می گوید صلاحیت دار تا تشخیص دهد اگر مصادره شرکت خارجی خلاف حقوق داخلی صورت گرفته غیرقانونی اعلام کند و در نتیجه [کشور میزبان] مانع اعمال حقوق مستقیم سهامداران در تسویه دارایی ها به شیوه منظم و قانونی شده است (قضیه ال سی 1989). می گوید مصادره کشور می تواند مصادره کند اما اگر این مصادره غیر قانونی باشد این دیوان است که صلاحیت بررسی دارد و تشخیص می دهد که چون خلاف حقوق داخلی صورت گرفته غیر قانونی است و چون غیر قانونی بوده مانع اعمال حقوق سهامداران شده است. کاملاً وارد بحث ورشکستگی و مدیر امور ورشکستگی می شود. نکته هفتم: چنانچه اختلافی میان دو کشور در رابطه با حمایت دیپلماتیک در رابطه با یک شخص وجود داشته باشد نظر دیوان تعیین کننده است. این همان موضوع تابعیت مضاعف است (قضیه احمدو سادیو دیالو 2007).

در رابطه با شرط دوم تابعیت: نکته اول: صورت بروز اختلاف در تشخیص اینکه مراجع داخلی صلاحیت دار و مؤثری در رابطه با آن موضوع وجود دراد یا نه با دیوان است (همان قضیه). اینکه اولا مرجعی وجود داشته و ثانیا آن مرجع مؤثر بوده یا نه. نکته دوم: چنانچه اختلافی در رابطه با نوع شرکت (سهامی عام یا خاص) و حقوق شرکاء و جایگاه مدیر شرکت باشد دیوان صلاحیت تشخیص آن را دارد (همان قضیه).

موارد دیگر از رویه دیوان: مورد اول: هیچ کشوری حق ندارد به طور یکجانبه ماهیت جرمی که مربوط به دو کشور است را رأساً توصیف کند. اینجا دیوان از تجارت وارد حقوق جزا شد! (قضیه هایادولاتوره 1950). مورد دوم: شورش نظامی به خودی خود یک جرم عمومی و عادی نیست بلکه جرمی است سیاسی. در اینجا دیوان یکی از مصادیق جرائم سیاسی را برای حقوق داخلی معین می کند. کشور پرو معتقد بود که جرم هایادولاتوره شورش بوده که جرمی عمومی است و پناهندگی سفرت کلمبیا در لیما به وی غیرقانونی است. اما دیوان می گوید شورش نظامی به خودی خود سیاسی است. دیوان به ظرافت تمام می گوید شورش فی نفسه جرم عمومی نیست اما امکان عمومی شدن آن هست. مورد سوم: دیوان می گوید پناهندگی با اجرای عدالت ملی مغایرتی ندارد. یعنی اگر مجرمی به سفارت خارجی پناهنده شود این به این معنی نیست که دستگاه قضایی عدالت ملی خود را اعمال نکند (همان قضیه). مورد چهارم: هیچ کشوری ملزم به استرداد و تسلیم پناهنده به کشور درخواست کننده نیست (قضیه پناهندگی 1951). دیوان در اینجا اصولا قاعده ساز و قانون گذار نیست. اما مخصوصاً در احراز قواعد عرفی نقش اصلی را دارد. نمی توانیم بگویئم دیوان قاعده سازی کرده پس باید گفت به عرف بین المللی اشاره می کند. مورد چهارم: دیوان صلاحیت ارزیابی قوانین داخلی و حتی آرای قضایی داخلی را از حیث انطباق یا عدم انطباق با حقوق بین الملل را دارد (قضیه ماهیگیری 1951 و قضیه اجرای کنوانسیون 1952 رأی 1958). مسئولیت بین المللی می توان دناشی از فعل یا ترک فعل یک رکن داخلی کشور باشد. مورد پنجم: دیوان می گوید حق قیم به حضانت طبق قانون ملی کودک نمی تواند اجرای آن قانون را نسبت به کودک خارجی لغو کند (قضیه اجرای کنواسیوت 1952 رأی 1958). می گوید اگر کودک خارجی بود نمی توان به علت خارجی بودن وی این حق را از او سلب کرد. مورد ششم: قانون حمایت از کودکان مربوط به قیمومت نمی باشد. می گوید قانون حمایت از کودکان اساساً متفاوت از مسئله قیمومت است. مورد هفتم: موضوع یک معاهده می تواند حل تعارض قوانین خصوصی دو کشور باشد. مورد هفتم: اقدامات ثبتی اعم از ثبت اموال و املاک و احوال توسط یک کشور در یک منطقه خاص حاکی از عمل حاکمیت آن کشور در آن منطقه است (قضیه حاکمیت بر مناطق ارضی 1959). دیوان این اقدامات را نوعی سلطه مؤثر (effectivity) تلقی کرده است. این وضعیت را خودمان در مورد جزایر سه گانه داریم. مورد هشتم: قانونگذاری ملی از جلو های بارز صلاحت کشورهاست (قضیه نیکاراگوئه 1984). مورد نهم: هر کشوری آزاد است که طبق حقوق داخلی خود رژیم سیاسی اقتصادی اجتماعی فرهنگی و سیاست خارجی خود را تنظیم و اجرا کند و مداخله در این موارد مداخله در امور داخلی کشورهاست (همان قضیه). مورد دهم: به نظر دیوان حقوق استعماری در مسائل ارضی و مرزی بسیار تعیین کننده است (قضیه اختلاف مرزی 1986). دیوان به اصل ثبات مرزها اشاره دارد. لذا هر تقسیم بندی در حقوق داخلی دوران استعمار باید پس از استقلال حفظ شود. مورد یازدهم: حقوق بین الملل بر حقوق داخلی ارجحیت دارد و دولتی نمی تواند با وضع قوانین داخلی از اجرای حقوق بین الملل طفره رود (قضیه موافقتنامه مقر 1988) بحث بستن دفتر سازمان آزادیبخش فلسطین در سازمان ملل متحد به ادعای تروریستی بودن این دفتر. سازمان درخواستی به دبیرکل داد و وی به مجمع داد. مجمع درخواست نظر مشورتی کرد در رابطه با معاهده مقر میان امریکا و سازمان ملل متحد. دیوان اقدام کنگره را محکوم کرد به استناد اصل برتری حقوق بین الملل بر حقوق داخلی. ماده 27 کنوانسوین وین حقوق معاهدات 1969 نیز به این اصل اشاره دارد. مورد دوازدهم: مراجع داخلی مجاز به تعقیب بازداشت و مجازات کارمندان بین المللی نیستند (قضیه کوماراسوآمی 1999). وی گزارشگر ویژه سازمان ملل تبعه مالزی بود که در مالزی مورد تعقیب قرار گرفت. وی مصاحبه ای ترتیب داده بود در رابطه با حقوق بشر مالزی. در رابطه با کنوانسیون مزایا و مصونیتهای کارمندان ملل متحد نظر مشورتی داده شد. گفته شد مراجع داخلی مکلف به نظر دبرکل ملل متحد در خصوص مصونیت کارمندان هستند. یعنی فقط دبیرکل معلوم می کند چه کسی مصونیت دارد چه کسی ندارد. مورد سیزدهم: هیچ کشوری نمی تواند اشخاص بیگانه را از حمایت کنسولی متبوع خود محروم کند (قضیه برادران لاگراند 2001 و اونا 2004). می دانیم که طبق کنوانسیون وین اشخاص حق دارند از حمایت کنسولی برخوردار شوند. مورد چهاردهم: مقامات قضایی نمی توانند با توسل به صلاحیت جهانی مصونیت های بین المللی را نادیده گیرند هرچند اعمال این اصل در اساس عملی قابل تقدیر است (قضیه یرودیا 2002). مورد پانزدهم: دیوان در قضیه دیوار حائل رأی دیوان عالی اسرائیل را که مبین این محکومیت بود را مورد استناد قرار داد و این رأی را برای تأئید نظر خود به یاری گرفت (قضیه دیوار حائل 2004). نکته شانزدهم: دیوان می گوید اجرای قوانین کیفری و مدنی یک کشور در یک منطقه خاص دلیلی بر سلطه یک کشور بر آن منطقه است (قضیه اختلاف دریایی و سرزمین 2007). و آخرین مورد در قضیه معاضدت قضایی، دیوان می گوید خوددرای کشورها در انجام اموری که در صلاحیت داخلی آنهاست موجب طرح مسئولیت بین المللی آنها می شود مشروط بر اینکه موضوع در چارچوب یک تعهد بین المللی باشد. در واقع موضوعی که منحصراً در صلاحیت داخلی کشورهاست می تواند موجب طرح مسئولیت شود در صورتی که موضوع در چارچوب یک تعهد حقوق بین المللی پیش بینی شده باشد. در این موارد دیگر فقط نقض قاعده داخلی نیست بلکه نقض یک تعهد بین المللی است (رأی جیبوتی علیه فرانسه).

در مجموع اگر نگاه کنیم می بینیم در رابطه با حقوق داخلی کشورها ضمن اینکه دیوان حریم حقوق بین الملل را رعایت کرده حقوق داخلی کشورها را نیز مورد ارزیابی قرار می دهد. چه در چارچوت تطابق حقوق داخلی با حقوق بین الملل چه در رابطه با حقوق بین الملل عرفی. موضوع اختلافات مرتبط با حقوق داخلی کشورهاست. دیوان باید در راستای فصل اختلاف مشخص کند قانون داخلی کدام کشور در دعوا حاکم است. البته باید اذعان کنم که دیوان خود می گوید که قانونگذاری ملی در صلاحیت داخلی کشورهاست اما دیوان وارد این موضوع نیز شده است یا قوانینی که در راستای حقوق بین الملل است را تأئید کرده است.

منبع: یونیفا (وبلاگ تخصصی حقوق بین الملل عمومی)